加密监管迈入新时代，美财政部打的什么算盘？

撰文：Eric Lipton、Ephrat Livni& Jeanna Smiale

来源：《纽约时报》

编辑：南风

由于担心数字时代银行挤兑的可能性，美国财政部 (The Treasury Department) 正在为这个快速增长的行业制定一个监管框架。美国财政部已经表示将于今年秋季发布一份报告，建议如何降低稳定币行业蓬勃发展带来的风险。

虽然美国监管机构多年来基本上处于观望状态，但随着加密货币发展为一种高波动性但被广泛接受的创新，监管机构正竞相应对加密货币对消费者和金融市场带来的潜在风险。

当前，不管是新公司还是老牌企业，都在纷纷寻找方法，通过提供诸如计息账户和借贷等类似银行的服务，将加密货币领域中的巨额财富带入传统金融体系，以此来从中获利。这加剧了监管机构的担忧。

现在，美国财政部和其他机构正在紧急采取行动，以加强对加密货币领域的监管。他们的初步目标是一种称为「稳定币」的快速增长产品。

稳定币由多个不同的公司发行，充当了加密货币市场和传统经济之间的桥梁，但目前这些稳定币发行方仅受到轻微监管。

稳定币的价值往往与美元、黄金或者其他稳定资产一对一挂钩。其中的理念是，稳定币让持有其他高波动性加密货币的人更容易进行交易，比如购买商品或服务，或者从他们持有的加密货币中赚取利息收益。

稳定币的使用正在迅速增加，监管机构越来越担心稳定币实际上并不稳定，可能导致数字时代的银行挤兑。就在今年，Tether (USDT) 、USD Coin (USDC) 和 Pax Dollar (USDP) 等与美元挂钩的稳定币的流通总规模从 1 月份的 300 亿美元跃升至 9 月中旬的约 1250 亿美元。

上图：截至撰文时，美元稳定币的总流通市值超过了 1,250 亿美元。图源：The Block

"各机构应迅速采取行动，确保有一个适当的美国监管框架，这一点很重要，"协助牵头这项工作的美国财政部副部长 Nellie Liang 在一份声明中表示。

拜登政府推动对稳定币的施压，可能是这场有关政府在监管加密货币中所承担角色的更广泛辩论的最前沿。有关政府在加密货币监管中应该承担怎样的角色，这一话题在华盛顿引起了越来越多的关注。

本周二，美国货币监理署 (Office of the Comptroller of the Currency，OCC) 代理署长 Michael Hsu 表示，加密货币和 DeFi (去中心化金融) 可能正在演变成对金融系统的威胁，就像十多年前某些衍生品 (如信用违约掉期，CDS) 差点让金融系统崩溃一样。他表示，与臭名昭著的信用违约互换 (CDS) 一样，加密货币也是由数学天才设计的。他说道：“今天的加密货币/DeFi正在走一条类似于 2000 年代早期 CDS 的道路。”

加密货币在很大程度上被认为是一种投机工具，它正越来越多地开始改变银行和金融业，并引发了关于政府是否应该发行自己的数字货币以增强或最终取代传统货币的讨论。

目前，稳定币在全球加密货币交易中所占份额越来越大，而目前包括比特币在内的所有加密货币的总市值约为 2 万亿美元，大致相当于流通中的所有美元的价值。如下图所示：

上图：加密货币总市值增长情况。截至9月24日，加密货币总市值接近 2 万亿美元。图源：CoinMarketCap

上图：截至2021年8月26日，流通中的美元总量约为 2 万亿美元。图源：美国联邦储备经济数据库 (FRED)

监管方面的努力引发了加密货币项目高管的一波游说。最近几周，他们与银行和金融监管机构举行了一系列虚拟和面对面的会议，寻求制定新规则的同时，在很大程度上承认某种形式的联邦监管现在已是不可避免。

监管机构担心，稳定币发行公司是否持有足够的流动资产，以支撑他们发行的稳定币的价值。

比如，USDT 和 USDC 等稳定币发行方，除了将更为安全和易于赎回的现金和短期国债作为支撑其发行的稳定币之外，根据最近披露的信息，这些发行方也将无担保债务 (unsecured debt) 等作为支撑，这些资产的风险更大，也更难以迅速转化为现金，尤其是在金融动荡时期。这种「商业票据」与其金融系统中的其他资产交织在一起。

美国财政部官员还希望得到保证，即确保稳定币发行公司有技术能力处理交易量的大幅飙升，这样，如果大量客户试图套现，他们不会引起连锁反应，引发麻烦。

实际上，问题已经出现了。Solana 是一个相对较新的区块链网络，其稳定币交易数量呈「爆炸式」增长，但该网络在 9 月 14 日遭遇了 17 个小时的宕机。该公司将这场事故归咎于「网络资源枯竭」，从而阻止或延迟了用户在事故期间的买卖。

上图：9月14日，Solana 官方推文表示该网络由于“网络资源枯竭”而导致服务中断。

美国联邦官员最近在接受采访时表示，他们正在考虑利用 2008 年金融危机后颁布的《多德-弗兰克法案》(Dodd-Frank) 赋予的广泛权力，启动一项审查，并可能宣布稳定币具有「系统重要性」，这可能会使稳定币受到严格的联邦监管。

支付和数字货币公司 Circle (稳定币 USDC 的发行方) 的 CEO Jeremy D. Allaire 表示：“当社会面临的风险越来越大时，监管机构就会真的开始更加关心。自然而然，监管机构希望找到应对这些风险的方法。”

今年迄今，USDC 的流通量已经增长了大约 750%，目前约有价值 200 亿美元的 USDC 处于流通中。Allaire 表示，按照目前的增长速度，预计到 2023 年底，这个数字将超过 2000 亿美元。

美国财政部可能采取的第一步是在今年秋季发布一份载有建议的报告。在采访中，行业高管、游说者和监管机构给出了他们预计这些建议将涵盖的内容的大纲，这些建议将成为未来一年起草的潜在监管规定的模板。

他们表示，新规则可能会要求支撑稳定币的储备资产始终需要具有足够的流动性，从而满足赎回需求，且处理这些交易的软件系统也需要足够稳健，在面临大规模交易时能够避免崩溃或严重降速。

他们预测，在铸造新的稳定币的过程、保护隐私和数据的安全性、消费者保护措施等方面也会有要求。此外，美国财政部还准备实施旨在防止加密货币被用于洗钱和逃税等非法活动的规定。

实际上，美国监管机构已经采取了一些措施来打击该行业。

全球最受欢迎的稳定币是 USDT，由香港的 Tether 发行。目前，USDT 占全球稳定币供应量的 50% 以上。纽约州监管机构在 2019 年对 Tether 展开了一项欺诈调查，该调查于今年达成和解，该和解协议协议禁止 Tether 与纽约的用户开展业务，并要求该公司定期披露支撑其稳定币 USDT 的储备资产构成。

上图：全球最受欢迎的稳定币是总部位于香港的 Tether (USDT)

与此同时，Circle 也已经宣布，计划从 9 月起自愿将支撑 USDC 的储备资产 100% 转变为流动性更强的资产——现金和短期美国国债。

上图：Circle 于8月22日通过官方博客表示，USDC 的储备资产将100%转变为现金和短期美国国债。来源：https://www.circle.com/blog/evolving-usdc-reserves-to-100-cash-and-short-duration-us-treasuries

这些新的监管规则将产生赢家和输家，一些行业参与者比其他人更有优势接受新规则，而其他人可能不得不改变自己的商业模式来适应新规则。

例如，稳定币发行方 Paxos 支持监管稳定币的举措。但它反对使用 2010 年《多德-弗兰克法案》(Dodd-Frank Act) 赋予的权力，该权力允许一个名为金融稳定监督委员会 (Financial Stability Oversight Council) 的实体最近宣布稳定币活动或公司具有「系统重要性」，有效地扩大其对稳定币的影响。值得注意的是，该委员会由财政部长、美联储主席以及其他 13 名联邦和州顶级金融监管机构和金融专家组成。

但 Circle (USDC) 的首席执行官 Allaire 表示，他不反对该委员会给予稳定币的这一头衔。Allaire 表示，“可以在整个互联网上使用的、拥有全额储备资产支撑的美元稳定币，它们就会处于那种系统性的地位。”

上图：SEC (美国证券交易委员会) 主席 Gary Gensler 表示，今年7月，所有加密货币交易平台上近四分之三的交易发生在稳定币和其他一些代币之间。

另一个选择是为稳定币发行方创建某种新型的银行执照，以解决许多监管问题。

美国证券交易委员会 (SEC) 还可以利用其权力，要求某些储备资产由证券 (如商业票据、债券或货币市场基金) 支撑的稳定币发行方将其稳定币注册为证券，此举要求企业向投资者提供更多信息披露。

正如 SEC 主席 Gary Gensler 所指出的，该机构在 2016 年对共同基金行业就是这么做的，也即要求注册投资公司的报告和信息披露更加现代化和完善，并加强包括共同基金和交易所交易基金 (ETF) 在内的开放式基金的流动性风险管理。当时，一家依赖高风险债务的大型基金倒闭，不得不停止客户的提款。Gensler 对参议院银行委员会 (Senate Banking Committee) 表示，加密货币也需要采取类似行动。

Gensler 表示：“坦率地说，目前的情况更像是在证券法颁布之前存在的‘买家要小心’的狂野西部或旧世界。”

与此同时，为了防止即将到来的新规定规定扼杀加密货币行业的增长，业内高管们一直在向内阁部长、美联储理事、白宫主要工作人员、国会参众两院金融服务委员会的领导人以及金融监管机构阐述自己的观点。

此外，加密货币企业和组织也在越来越多地聘请说客和前监管机构职员来为他们工作。

最近与美国财政部官员会面的公司和行业组织包括 Tether、Circle 和 Paxos 等顶级稳定币发行方，也包括诸如 Coinbase 和 Gemini 等交易所，以及像 BlockFi、Mastercard 和 Blockchain Association 这样的新旧两派金融服务公司。

业内高管在这些会议上辩称，整个加密货币行业部分依赖于稳定币，且加密货币将有助于将银行和支付服务扩展到全球数十亿目前无法进入金融系统的人口。

他们表示，稳定币是这一愿景的组成部分。在萨尔瓦多这个中美洲国家最近采用比特币作为法定货币之前，这就是美国的加密高管们为萨尔瓦多官员和世界各地的加密货币爱好者绘制的画面。

行业高管表示，如果监管机构通过严格的新法规严格限制加密货币的发展，美国将推动创新走向海外，从而危及美元的主导地位，扼杀数字金融的前景。

**本文仅代表原作者观点，不构成任何投资意见或建议。